湖北省武汉市国土资源管理局与武汉兴松房地产开发有限公司行政纠纷上诉案

【案情简介】

1993年11月17日，兴松公司与武汉市土地局签订《国有土地使用权批租合同》。该合同约定兴松公司承担的拆迁户还建安置，从发出拆迁线之日起，必须在两年内完成。乙方同意自1993年11月17日起，4年内完成规划确定的项目建设，4年内未完成又无正当理由的，甲方有权要求乙方按甲方确定的标准补交该地块的市值地价差价，直至收回该土地的土地使用权。

合同签订后，兴松公司开始实施旧房拆迁，但由于在与拆迁户协商补偿安置方面难度大，拖延了拆迁时间，至1994年10月10日市拆迁办验收时，该地块仍有个别拆迁户的拆迁安置问题没有解决。同年11月．兴松公司与武汉华锋置业发展有限公司签订〈联合开发协议书》，约定由华锋公司以注入资金的形式建设规划商住楼部分，之后，因拆迁中的遗留问题、资金投入问题、危旧房改造的优惠政策兑现问题以及办理有关建设施工方面许可证等问题不落实，工程迟迟不能开工。至1995年10月，经湖北省武汉市武昌区人民政府同意，该工程才开始动工兴建。建设中，又由于兴松公司与施工单位因工程款问题发生纠纷，工程几度停工，致使还建楼到期不能交付，导致拆迁户居民多次集体上访，堵塞交通。武汉市土地局于限期兴松公司务必复工，尽快按协议还建安置，否则将采取措施依法对该项目进行处理。由于兴松公司在还建楼、商住楼均建至框架三层后一直未能复工，武汉市土地局在举行了兴松公司、华锋公司参加的听证会后，作出了行政处罚决定书。认定：市规划局于1993年11月25日发出拆迁线，到立案调查时已过三年零三个月，还建工程建到框架三层长期停摆，多次督促仍未复工，致使该片拆迁户共发生七次堵塞和平大道交通事件，给社会安定带来严重影响，决定无偿收回该合同中批租地块的土地使用权。兴松公司接到处罚决定后向湖北省土地管理局申请复议。该局复议后，作出维持处罚决定。另查明，武汉市土地局在作出处罚决定后，即批准武昌物业公司接手“兴松园小区”项目，该公司现已完成项目的建设。

【裁判结果】

武汉市土地局与兴松公司签订的〈批租合同》合法有效，合同双方应当依照合同的约定履行合同义务。兴松公司在发出拆迁线两年内未能完成还建安置，违反了《批租合同》第四条的约定，收回土地使用权的处罚实际上是解除合同的行为，属于最严厉的制裁措施，应当是在一方严重违约，致使合同目的不能实现时，另一方采取的制裁措施。根据《批租合同》，第六条的约定，兴松公司自1993年11月17日起4年内无正当理由未能完成规划确定的写字楼、商住楼、还建住宅的项目建设的，武汉市土地局有权作出收回该土地使用权的处罚决定。虽然兴松公司未能按照〈批租合同〉第四条的约定，在发出拆迁线两年内完成还建安置，但在武汉市土地局1997年4月16日作出收回土地使用权的处罚决定时，尚未超过合同第六条约定的期限。因此武汉市土地局作出收回兴松公司已取得的固有土地使用权处罚决定，认定事实不清，主要证据不足。鉴于武汉市土地局武土行决字〔97〕第002号行政处罚决定已经实际执行，为维护社会公共利益，一审判决确认该决定违法，并无不当。因该决定违法给兴松公司造成的财产损失应当由武汉市土地局承担赔偿责任。华锋公司与兴松公司签订的是联合开发建房的协议，协议约定“项目未完工程全权委托华锋公司兴建，以兴松公司的名义经营”，相互间并没有发生土地使用权的转移，武汉市土地局认为华锋公司的投入系违法转让土地所致，缺乏事实依据。华锋公司与兴松公司联合开发建房属于平等主体之间的民事法律关系，华锋公司在“兴松小区”项目的投资应含括在兴松公司应获得赔偿的数额内，但其投资的损失以通过民事诉讼或其他途径解决为宜。

【典型意义】

具体行政行为是国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为，具体行政行为具有可诉性，行政当事人可以依法提起行政诉讼。人民法院经过审理，对于违法的具体行政行为可以做出撤销或部分撤销的判决。但并不是所有违法的具体行政行为都必须撤销。根据《更高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定，被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。